以信息化建设引领法院审判管理创新
以江汉区法院审判管理实践为视角
作者: 王道玮   发布时间: 2012-12-31 11:00:00

以信息化建设引领法院审判管理创新

——以江汉区法院审判管理实践为视角

论文提要:加强人民法院信息化建设是最高人民法院“三五改革纲要”确定的司法改革任务之一,对于完善人民法院司法和政务管理具有重要意义。笔者以近年来江汉区法院审判管理创新的实践与探索为切入点,探讨信息化建设对于推动审判管理创新的实践价值,实现:以信息数字化为核心的结果管理、以节点控制为核心的过程管理和以资源共享为核心的综合管理,并从信息化建设的目标定位、物质基础、可接受程度等方面,探讨基层法院审判管理信息化的科学路径。

最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》提出,要加强人民法院信息化建设。[1]近年来,各地法院在信息化建设实践中不断推出创新举措,并形成了各具特色的管理模式,但在具体实施中也遭遇了一些困难和问题,制约了信息化建设推动法院审判管理创新的效果。笔者试图从对江汉区法院管理信息化建设的实证分析中,探讨影响信息化建设与审判管理创新的关联因素,以期对深化基层法院管理信息化建设有所裨益。

一、江汉区法院信息化建设推动审判管理创新的实践

作为我国中部地区省会城市的中心城区,江汉区法院的信息化建设一直走在地区基层法院前列,早在上世纪末就实现了书记员电脑记录庭审、法官运用电脑制作裁判文书,2001年即引入审判流程管理系统。在人民法院“三五改革纲要”实施期间,江汉区法院信息化建设发生了实质性的转变:信息技术由单纯的记录工具逐步演变为科学的管理手段。纵观该院近年来的审判管理实践,以信息化建设引领审判管理创新的工作思路更加清晰,并呈现出鲜明的阶段性特征,实效也初步显现。

全面启动阶段:以信息数字化为特征,加大硬件投入。这一阶段主要是在先期调研、论证的基础上,根据实际需要建设数字法庭、视频会议系统等信息设备。在实施效果上,先期建设的数字法庭实现了对重大案件审理的全程智能录音录像,视频会议系统则大大节约了管理成本,拓展了信息受众;但审判人员对流程信息录入的意识普遍不强,审判流程管理系统录入的仅有收、结案信息,且存在时间滞后、内容不全、信息不准等问题。

深化推进阶段:以审判质效评估为核心,强调全流程管理。这一时期,该院先后成立了审判管理办公室、信息技术管理办公室,升级审判流程管理软件,启用审判质效评估软件系统并设立特色指标。配合管理方式、手段的升级,通过培训,使审判人员能够熟悉管理模式和操作技能。在实施效果上,审判流程信息录入的准确度大为提高;流程管理软件设计更强调对关键节点的监控,并与司法统计、质效评估软件对接,实现数据共享、实时统计;审判人员实时关注网上流程信息的工作习惯基本养成。

资源整合阶段:立体化、多维度的信息网络互联互通,全面实现网上办案、网上办公。该院全面启动了案件网上签批、电子签章、影像卷宗及审判委员会数字化管理等网络办案、办公系统,实现审判流程管理、案件质效评估与综合业绩考评三网联通。系统自动记录流程节点,结果转化为“电子办案日志”,减少人工录入环节,实现案件实体信息与网上流程信息同步流转;绩效考核均以质效数据为依据,法官由被动受评转化为主动参与。

从以上三个阶段不难看出,该院信息化建设完成了三个转变:一是信息化建设的重心从硬件投入转变为软件利用,信息技术应用于审判管理的思路更加明确;二是信息化管理方式从静态结果管理转变为动态的全程管理,并从单纯的审判管理延伸到司法政务、组织人事等综合管理;三是审判人员对信息化管理的认知程度逐步加强,由被动接受转变为主动适应,相互促进。

二、信息化建设推动审判管理创新的价值目标

信息化改变了法院办案方式和管理方式,是人民法院审判管理创新的重要内容,也是人民法院实现社会管理创新的有效途径。从江汉区区法院的审判管理信息化进程可以看出,信息化建设对于推进法院审判管理具有多元价值目标:信息数字化、流程精准化和管理一体化。围绕这些价值目标,笔者从江汉区法院的实践历程中归纳出三种建设模式。

(一)以信息数字化为核心的结果管理模式

实现信息传输、存储的数字化是信息化管理的基本要求。采取以信息数字化为核心的结果管理模式,最大的价值在于实现司法统计数据的准确性,其优势是:对传统办案方式的冲击较小,审判人员比较容易掌握和接受;对应用软件要求不高,研发软件的成本投入相对较低。与此同时,这一模式也具有明显的缺陷:结果管理对审判流程的描述是静态的,在信息收集上存在一定滞后性,预警功能不足。以江汉区法院为例,该院在全市基层法院率先实现了通过审判流程管理网络自动生成司法统计报表,大大节省了司法统计耗时,也避免了人工计算可能出现的差错,但这一时期,审判人员一般是在案件申报结案后人工录入相关案件信息,系统无法对信息录入的及时性进行有效的控制,所有基于统计数据的相关调研均有一定的滞后,对领导决策的参考作用有限。

(二)以节点控制为核心的过程管理模式

以节点控制为核心的过程管理模式,是在原有的结果管理基础上,从审判流程管理链条中提炼出若干个重要的节点,通过在流程管理软件中设置“关卡”的方式,实现节点监控:审判人员在案件办理过程中,必须在网上同步办理相关信息录入、程序审批事项,否则系统将自动锁定,无法流转到下一环节。这种模式实现了案件信息网上同步流转,为审判质效评估提供了完整数据基础;除庭审现场录音录像外,通过扫描纸质案卷材料,实现影像卷宗同步录入,有效促进了审判人员进一步规范司法行为,也为当事人查询案件信息提供了更加便捷的服务。过程管理克服了结果管理的局限,使办案过程受到环环相扣的全面监控,每个环节相互制约、相互推动,有效提高了办案效率,但是采取这一模式的“门槛”较高:网上节点监控必须以科学、严格的审判流程管理制度规范(程序设计的基础文本)作为基础;纳入监控的节点越多,需要投入的人力、物力也越大;“网上办案”对审判人员运用信息系统的操作技能要求较高,如果运用不熟练,反而会影响工作效率。

以江汉区法院为例,该院于2010年升级审判流程管理软件时做了充分的前期准备工作,其中最核心的部分,就是在各业务庭制定审判、执行流程规范的基础上,出台《审判流程重要节点管理实施细则》;每次启动新的操作系统,该院都会分批组织集中培训,制作《操作指南》,并指定技术人员深入审判一线,了解系统操作的实施情况和改进建议。

(三)以资源共享为核心的综合管理模式

以往的审判管理主要是指审判流程管理,与司法政务管理基本没有交叉。借助信息网络提供的数据共享平台,建立一体化的综合管理模式成为可能。这一模式的特点是,把审判流程管理、审判绩效与综合绩效、司法政务管理等结合在一起,利用同一基础数据源,全面实现线上与线下同步流转、同步考核。但这一模式对软件的灵活性要求很高,需要技术人员提供个性化方案,目前还没有非常成熟的经验可以借鉴,而且不同法院内部以及上级法院对下级法院的绩效管理要求往往是多变的,投入的成本较大,检验成效的周期较长。

依托信息技术手段,江汉区法院于2011年正式启动综合业绩考评系统,与审判流程管理、案件质量评估系统形成“三位一体”管理模式,综合业绩考评以审判绩效为核心,直接取值于案件质量评估数据,而后者直接来源于审判流程信息。该院每月通报审判绩效、综合绩效的运行情况,由审判管理办公室对全院各部门审判绩效指标进行调度,确保全院各项质效指标运行良好。在施行近一年后,信息系统的综合效应逐步显现,2012年以来,该院在全市基层法院审判绩效排名中稳居首位,尤其是结案均衡度指标始终保持全市基层法院第一。不过,目前人事管理、财务管理等并未完全纳入统一的信息管理网络中,相比完整的综合管理信息化体系尚有距离。

三、基层法院审判管理信息化建设的战略选择

审判管理创新和信息化建设技术性强、投入大,需要长期规划。由于基层法院受到人员、经费等种种因素的制约,究竟采取何种模式推进信息化建设,还需因时、因地、因人制宜,各种模式的取舍也都不是绝对的。探讨影响审判管理信息化建设成效的关联因素显得十分必要。

(一)影响基层法院审判管理信息化建设的内部因素

1、经费保障

无论是硬件投入还是软件开发,都需要强有力的经费保障。一个小型管理软件的开发,亦需要前期投入几十万元的研发资金,而基层法院办公经费有限,成为制约信息化建设的主要因素之一。“有多少钱,办多少事”,成为基层法院信息化建设面临的最大实际。

2、人员保障

为确保各个管理系统正常运行,网络建设和日常维护工作必不可少。这对法院内部从事信息技术管理工作的人员提出了较高的业务要求。但是,基层法院大多难有经过专业学习或系统培训的网络管理人员,在人员有限的情况下,这些网络管理人员甚至不得不兼任其他工作,有时出现技术性较强的突发问题,不得不依赖软件供应商提供的技术人员,而后者很难对如何结合法院实际发挥软件最大效用提出合理化意见,因此常常会陷入懂技术的人不懂业务、懂业务的人不懂技术的局面。

3、认知程度

“终端用户对信息技术的采纳和使用,与终端用户对信息系统有用性和易用性的感知有密切的关系。”[2]对于法院管理而言,何种信息化模式更能最大限度地发挥效用,还在于法院干警的整体认知程度。作为信息系统的最终用户,只有能够更有效地利用信息系统,对该系统有比较好的评价,才能体现信息化建设的价值。如果超越了这个认识基础,管理信息化很可能成为高科技的奢侈品。实践中,不少法院虽然启动了各种信息化管理系统,但在实际应用中,只使用了一些基本的功能,比如,审判流程管理软件中设计了裁判文书网上签批功能,但实际工作中各法院基本都是以手工审批为主。[3]

(二)制约基层法院审判管理信息化的外部因素

除了基层法院自身受到的局限,信息化建设所处的外部环境,也会影响信息管理系统效用的发挥。

1、信息化发展不平衡,影响结果运用的准确性

信息化推动审判管理创新的最明显优势,就是提高统计数据的准确性,避免人为因素。自动生成的数据不但准确率高,而且信息量大、可随时调取,大大减轻了统计人员的工作量。“当前正在进行的司法统计改革立足于人民法院信息化建设,启动了以案件信息为核心的司法统计系统全面升级,将为建立全国法院案件信息数据库、实现案件审理的全程动态跟踪奠定基础为加强审判管理提供信息支持”。[4]然而,在全国法院系统信息化平台尚未完全建立的情况下,由于各地法院信息化建设发展不平衡,有的法院采取网上自动同步生成统计数据,有的法院则仍然采取人工填报数据的传统方式,在考核中可能诱发“劣币驱逐良币”的逆向选择,即:信息化管理程度越高的法院在考核中越被动。

2、单兵作战,“信息孤岛效应”尚存

信息化建设是一项建设周期长、难度大、投入多、见效慢的系统工程,基层法院要在短期内实现信息转输数字化、流程管理精准化、结果运用一体化是审判管理信息化建设的多元价值目标十分容易。虽然全省法院系统案件信息的三级联网正在逐步完善当中,但基层法院单兵作战的现象仍然无法完全避免,大量信息数据在“体内循环”,得不到充分运用。就法院系统内部而言,上下级法院之间信息不对称,以江汉区法院所在地区为例,上级法院对上诉案件信息填报仍采取手工回填的方式,下级法院难以及时掌握上诉案件的相关信息,不利于对上诉案件的跟踪管理和深入调研;就法院系统与其他管理职能部门之间的信息共享而言,法院的信息平台不能与政府部门建设的个人征信系统、企业信用平台等形成对接,双方资源都无法共享。

3、重复建设,缺乏统筹协调

与前述问题相关联的是,由于法院管理信息化建设缺乏整体规划,法院内部、法院之间重复建设的情况亦不少见。比如:最高人民法院司法统计系统采用的是清华紫光公司开发的软件,该软件本身也包含了审判流程管理功能,但不少法院在使用最高法院统一要求的司法统计软件时,另行选择了通达海公司开发的审判流程管理软件。二者在功能上基本相似,但由于软件隶属不同的企业,两个网络之间不能形成完全的信息共享,而使用软件的法院也不得不承担相应的软件升级维护费用。

(三)对策与建议

要充分发挥信息化建设对于审判管理创新的引领、推进作用,实现三个方面的价值目标,选择契合实际的信息化建设模式,笔者以为,需从内外两个方面加以改进。

1、明确定位,总体规划

信息化建设不可盲目跟风,每个法院都有自己的实际情况和工作特色。要坚持目标明确、总体规划、分步实施、注重实效的原则,避免短期行为和形象工程。制定《信息化建设实施方案》,明确审判管理信息化的总体目标和阶段性目标,确保建设进度和实施效果。

2、加强信息沟通,重视软环境建设

审判管理信息化涉及到法院的每一个人,信息化实施过程中会对原有的工作模式产生冲击,在短期内甚至会出现工作量加大、工作效率不增反降的现象。信息化的可接受程度对于管理效用的发挥具有重要影响。对此,要有正确认识,积极应对。在加大培训力度,使干警尽快掌握操作技能的同时,也要用更加人性化的方式,在软件的易用性上下功夫,令使用者感受到信息化的便利。要建立多层次、多渠道的信息反馈体系,深化信息管理系统的综合分析能力,建立管理对象自我信息的反馈平台,为信息化建设创造良好的运行环境。

3、加强重点领域的监督管理

在完成信息化基础建设后,进入信息化建设的升级改造阶段,应将工作重心转移到对重点领域的有效监督和成果利用。比如:现有的审判流程管理系统强化了对审判工作各个节点的动态监控,而执行工作的流程管理相对薄弱,那么在今后一段时期,应加紧研发和改进执行工作管理监督系统,保障重点领域的监督效果。此外,审判管理信息化建设的成果主要运用于内部管理,对外的信息平台比较单一,与其他职能部门的信息互通也不够完善,都可以成为信息化建设的重点领域。

4、上下联动,形成合力

一是统筹软件开发,构建上下级法院联动的信息平台。针对目前各地法院管理软件众多、重复建设突出的问题,建议由省法院在全省范围内统筹软件开发,统一审判流程管理等重要管理系统,构建上下级法院互联互通的信息平台,主导法院系统与其他职能部门的横向交流。二是处理好信息管理差别化与统一化的关系。建议上级法院加强对下级法院信息化建设的引导,出台整个地区的信息化建设规划。在各地法院发展不平衡的情况下,采取分级制度,在统一信息化建设的基本要求的同时,鼓励有条件的法院开发个性化需求,并在对信息数据加以利用时考虑到各地法院信息化水平的差异。三是加强信息技术人员培训。从基层法院的运行情况看,一般难有具有专业知识背景的信息技术人员,而随着信息化建设覆盖的领域越来越广泛,信息技术渗透到法院工作的各个层面,人力资源不足将成为信息管理系统发挥效用的掣肘。建议上级法院定期组织信息技术人员培训,建设高素质、复合型的法院信息技术人才队伍。



[1]具体内容包括:促进信息化在人民法院审判及人事、行政管理等方面的应用、建设覆盖全国各级法院的审判业务信息网络、改革庭审活动记录方式、研发全国法院统一适用的案件管理流程软件和司法政务管理软件、建立信息安全基础设施、推进人民法院与其他国家机关之间电子政务协同办公的应用、及建设全国法院案件信息查询系统等等。

[2]邱惟明、李东:《信息系统价值在不同信息化情境的差异分析》,载《信息资源管理学报》,2011年第1期,第51页。

[3]郑多见:《搭建信息化平台助力阳光司法——人民法院信息化建设的思考与探索》,载《法制与社会》,2012年第12期(下),第109页。

[4]张军主编:《人民法院案件质量评估体系理解与适用》,人民法院出版社2011年版,第24


编辑:办公室
文章出处:研究室

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